Ein machiavellisches Lehrstück im föderalen Verhandlungskontext
Der Länderfinanzausgleich ist eine große Errungenschaft der föderalen Bundesrepublik und zugleich ein ewiger Stein des Anstoßes. Die Interessen aller 16 Bundesländer sowie des Bundes unter einen Hut zu bekommen ist nahezu unmöglich. Dementsprechend groß war die Erleichterung auf allen Seiten, als nach jahrelangen schwierigen Verhandlungen die Neuordnung gelang – doch um welchen Preis?
Die Neuauflage des Länderfinanzausgleichs (LFA) gilt als das „föderale Mammut-Projekt“ der aktuellen Legislaturperiode. An anderer Stelle habe ich bereits unser LINKES Konzept (siehe dazu DIE LINKE 2014) für ein soziales und solidarisches föderales System dargelegt sowie den schließlich gefundenen Kompromiss inhaltlich beurteilt (Troost/Trochowski 2016). In diesem Beitrag sollen die Verhandlungen um den LFA nur als Beispiel dienen, um Rahmenbedingungen, realpolitische[1] Strategien und Verhandlungsverläufe zu identifizieren, die meiner Erfahrung nach nicht untypisch sind für politische Mehrebenen-Reformprojekte in der öffentlichen Arena:
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Welche Akteure mit welchen Agenden treffen in der öffentlichen Arena aufeinander, wie gestaltet sich die „politische Landkarte von Macht und Interessen“?
Der Länderfinanzausgleich betrifft direkt Bund und Bundesländer in ihren Finanzausstattungen und föderalen Kompetenzen. Ebenso stark, wenn auch indirekt, wirkt er sich aus auf die Kommunen, da diese eine Hauptlast der Ausgaben für die öffentliche Daseinsfürsorge und Infrastruktur tragen, jedoch stark abhängig sind von der Finanzausstattung sowie Zuteilungs- und Umverteilungsmechanismen innerhalb ihrer jeweiligen Bundesländer. Die Qualität und Quantität der lokal dann tatsächlich verfügbaren öffentlichen Leistungen (Zustand der Straßen, Kitas, Schwimmbäder, öffentliche Verwaltung etc.) betrifft wiederum alle Einwohnerinnen und Einwohner der jeweiligen Kommunen.
Welche Durchsetzungskraft haben die betroffenen Akteure und welche davon können sich institutionell in den Verhandlungen etablieren?
Im Gegensatz zu vergangenen föderalen Verhandlungen verweigerten sich Bundes- und Länderregierungen einer breiter zusammengesetzten Föderalismuskommission, weshalb demokratisch legitimierte bzw. betroffene „Stakeholder“ (Bundestag, Länderparlamente und Kommunen) von den Verhandlungen ausgeschlossen blieben. Und aufgrund des komplexen und trockenen Themas Länderfinanzausgleich entwickelte auch die Zivilgesellschaft kaum öffentlichen Druck (im Gegensatz zu anschaulicheren Themen wie z. B. TTIP). Im Verlauf der Verhandlungen wurde der Kreis der Akteure weiterhin sukzessive verkleinert: Bei der abschließenden „Kaminrunde“ zwischen dem Bundesfinanzminister und den 16 Ministerpräsidenten waren zuletzt auch die fachlich zuständigen Länderverkehrsminister und Länderfinanzminister außen vor, und aufgrund des Zeitdrucks hatte die Länderseite kaum mehr die Möglichkeit zur internen fachlichen Rücksprache oder gemeinsamen Koordination.
Liegt ein akteursübergreifender Zeit- und Erfolgsdruck vor, und welche individuellen politischen Kosten tragen die jeweiligen Akteure bei einem Scheitern der Verhandlungen (gegenüber einem für sie individuell schlechten Ergebnis der Verhandlungen)?
Das Verfallsdatum des aktuell gültigen Länderfinanzausgleichs im Jahr 2019 bedeutet Rechtsunsicherheit und finanzielle Risiken für die Bundesländer, vor allem für die von Überweisungen abhängigen Nehmerländer. Durch die zeitlich verteilten 16 Landtagswahlen gelingt es ihnen kaum, sich als längerfristig geeinte Stimme gegen den Bund zu stellen. Ganz im Gegenteil können dem Bund die Rechtsunsicherheiten auf Länderebene egal sein. Durch das schleichende Auslaufen des Solidarpakts II liegen die strukturschwachen Gebiete in den neuen Bundesländern zudem vermehrt auf dem Trockenen, während der (unter anderem genau deshalb eingeführte) Solidaritätszuschlag weiterhin dem Bund in die Kassen fließt (zur Forderung, den Soli weiterhin für strukturschwache Regionen, ab jetzt jedoch im ganzen Bundesgebiet, zu verwenden, siehe Troost 2017). Vor diesem Hintergrund ist die systematische Verschleppung der Verhandlungen durch Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble zu verstehen (Techniken: lange Pausen bis zum nächsten Verhandlungsangebot des Bundes, darin teilweise die Länder düpierende Forderungen oder Neu-infragestellung bereits verhandelter Punkte).
Wer kann öffentlichkeitswirksame Pflöcke einschlagen, Verhandlungsmasse aufbauen, sachfremde Forderungen durchsetzen?
Naturgemäß konnten nur die durchsetzungsstärkeren Akteure ihren Preis für Kooperation hochtreiben, wobei die Verhandlungen nicht singulär, sondern als Kontinuum von Spieltheorie-Szenarien begriffen werden können: auf Länderseite unter anderem Geberland Bayern (wollte als früheres Nehmerland und aktuell nominell größtes Geberland weniger zahlen; kritisch dazu Troost 2014) und NRW (wollte symbolisch als Noch-Geberland dastehen und drängte daher auf architektonische Änderung beim Umsatzsteuervorwegausgleich). Aber vor allem der Bund konnte geradezu dreiste Bundeskompetenz-Wünsche als Verhandlungsmasse aufbauen (um sie dann wieder zu opfern für den letztlichen Kompromiss) sowie aufgrund der selten günstigen Gelegenheit zur Grundgesetzänderung unter anderem die völlig sachfremde Autobahngesellschaft als dicke Kröte in das Paket mit hinein schnüren.
Schlagen sich die Macht- und Interessensverhältnisse in den Ergebnissen nieder und wie wird insgesamt ein interpretativer Verhandlungserfolg sozial produziert?
Auch bei den Verhandlungen zum Länderfinanzausgleich konnten einschlägige Phänomene beobachtet werden:
- Einerseits eine leichte Besserstellung der mächtigeren Akteure, zuvorderst des Bundes (Kompetenzen von Ländern gewonnen, diese direkter am Tropf des Bundes, da Wegfall des horizontalen Finanzausgleichs zwischen den Ländern) und stärkerer Länder (mehr Netto bzw. symbolisch).
- Andererseits eine leichte Schlechterstellung und weiterhin drohende tendenzielle Abkoppelung der strukturschwächeren Akteure (teils Festbeträge statt dynamisierter und damit mitwachsender Steueranteile, Stärkung des Stabilitätsrats im Hinblick auf Bremen und das Saarland, unzureichende Kompensation des Solidarpaktes II für die neuen Bundesländer etc.), dies alles jedoch in noch kompromissfähigem Rahmen.
- Zudem, um einen gemeinsamen interpretativen Erfolg zu erzielen, unter anderem die „Ernennung zur Chefsache“ sowie mehrere Anläufe von „Showdowns“ in hochkarätigen Abschlussrunden (symbolisch kämpferisch bis spät in die Nacht), bei denen noch einmal „alles auf dem Spiel steht“.
- Und schließlich – um den Preis einer weiterhin hohen Komplexität und Inkonsistenz der Gesamtarchitektur (durch Drehen an Stellschrauben wie Bundesergänzungszuweisungen, Entflechtungsmittel etc.) – ein gesichtswahrendes Ergebnis für alle Beteiligten („kein Land schlechter gestellt“ etc.).
Literatur
Finanzpolitik-Arbeitsgemeinschaft Länderfinanzausgleich DIE LINKE (2014): Länderfinanzausgleich LINKS gedacht: sozial und solidarisch. Online abrufbar unter: https://www.axel-troost.de/de/article/7671.laenderfinanzausgleich-links-gedacht-sozial-und-solidarisch.html.
Troost, Axel (2017): Für gleichwertige Lebensverhältnisse – Solidarpakt III auflegen! Online abrufbar unter: https://www.axel-troost.de/de/article/9431.fuer-gleichwertige-lebensverhaeltnisse-solidarpakt-iii-auflegen.html.
Troost, Axel/Trochowski, Daniela (2016): Einigung beim Länderfinanzausgleich: Länder ringen Bund pragmatischen Kompromiss ab – Strukturblindheit bleibt jedoch. Online abrufbar unter: https://www.die-linke.de/themen/nachrichten/detail/einigung-beim-laenderfinanzausgleich-laender-ringen-bund-pragmatischen-kompromiss-ab-strukturblindh/.
Troost, Axel (2014): Länderfinanzausgleich: Ist Bayern sogar im Minus? Online abrufbar unter: http://www.nachdenkseiten.de/?p=23465
[1] Wie zumeist in der bundespolitischen Arena waren bei den Länderfinanzausgleich-Verhandlungen die Voraussetzungen für Mediationsprinzipien und -verfahren nicht gegeben: Es fehlte sowohl an einem halbwegs neutralen und allseits akzeptierten Mediator, an einem Anfangskonsens über gemeinsame Spielregeln, die über das vorhandene demokratische, verfassungs- und verwaltungsrechtliche Korsett hinausgehen, als auch ganz grundsätzlich an Vertrauen, Vertraulichkeit etc., was zu einem relativ unstrukturierten und semitransparenten Verhandlungsverlauf führte.
Autor: Axel Troost
als Abgeordneter Mitglied der Fraktion DIE LINKE und ihr Sprecher für Finanzpolitik. Zusammen mit drei weiteren Abgeordneten vertritt er die Fraktion DIE LINKE im Finanzausschuss und ist dort auch ihr Obmann. Er ist einer der vier stellvertretenden Bundesvorsitzenden der Partei DIE LINKE und Landesgruppen-Sprecher der acht sächsischen Bundestagsabgeordneten der LINKEN.
Der Artikel ist in der aktuellen Ausgabe des Fachmagazins “Die Mediation” zum Schwerpunkt Mobilität in der Rubrik “Politische Kolumne” erschienen.
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