Die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ist seit dem 2. Juni 2017 eine politische Tatsache. Nachdem der Bundestag das umfassende Gesetzespaket, bestehend aus 13 Grundgesetzänderungen und zahlreichen einzelgesetzlichen Regelungen, bereits einen Tag zuvor beschlossen hatte, wurde der von den Regierungschefs des Bundes und der Länder ausgehandelten Reform nun auch im Bundesrat mit den erforderlichen Mehrheiten zugestimmt. Dies ist zweifelsohne ein bedeutender politischer Erfolg mit großer Tragweite, denn im Zentrum der Verhandlungen stand die Frage, wie die Steuereinnahmen in Deutschland ab dem Jahr 2020 zwischen Bund und Ländern verteilt werden sollen. Wichtige bestehende Gesetze laufen bis dahin aus.
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Die politische Entscheidungsfindung stellte sich als ein komplexer und äußerst behäbiger Prozess dar. Dies kann mit Blick auf die Vielfalt der Interessen nicht überraschen. Die Verhandlungsakteure waren der Bund sowie sechzehn heterogene Bundesländer mit eigenen finanziellen Interessen, unterschiedlichen Gegebenheiten in der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit, der Verschuldung, der gesellschaftlichen und sozialen Struktur, der Agglomeration, der infrastrukturellen Ausstattung sowie der demografischen Entwicklung. Einen politischen Konsens zu fassen, der für alle Akteure – für Bund und Länder, für Bayern wie Mecklenburg-Vorpommern, für Nordrhein-Westfalen wie Bremen, zustimmungsfähig ist, gestaltet sich unter diesen Rahmenbedingungen a priori besonders schwierig.
Im Laufe der Verhandlungen, die auf politischer Ebene etwa im Jahr 2012 begannen, zeichneten sich bereits früh drei aggregierte Positionen ab, die jedoch z.T. diametral verschieden waren und entsprechende Zielkonflikte verursachten. Diese Positionen bestimmten im Wesentlichen den weiteren Verhandlungsprozess. Die Zahlerländer im Länderfinanzausgleich forderten eine spürbare Reduzierung ihrer Ausgleichslasten. Insbesondere Bayern und Hessen, die im Jahr 2013 beim Bundesverfassungsgericht einen Antrag auf Normenkontrolle hinsichtlich des bestehenden Ausgleichssystems stellten, brachten ihren politischen Willen auf einer hohen Eskalationsstufe zum Ausdruck. Die Interessen der Zahlerländer stehen jedoch im deutlichen Widerspruch zu denen der finanzkraftschwachen und insbesondere der neuen Bundesländer. Diese sind aufgrund eines deutlich unterdurchschnittlichen originären Einnahmenniveaus auf eine bundesstaatliche Finanzsolidarität in besonderem Maße angewiesen. Eine Veränderung des Länderfinanzausgleichs, die zu einer Absenkung des Ausgleichniveaus führt, würde die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse – ein zentrales Verfassungsziel – spürbar gefährden. Eine dritte grundsätzliche Position vertrat Nordrhein-Westfalen. Das einwohnerstärkste Land forderte eine Abschaffung des sog. Umsatzsteuervorwegausgleichs. Auf dieser Stufe werden einnahmeschwachen Ländern bei der Zuordnung der Umsatzsteueranteile im Vorfeld zum Länderfinanzausgleich Ergänzungsanteile gewährt, die originäre Einnahmenunterschiede bereits erheblich reduzieren. Von einer Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs profitiert Nordrhein-Westfalen besonders deutlich, allerdings würde dies im Rahmen des bestehenden Systems bei sonst gleich bleibenden Bedingungen entweder das Ausgleichsvolumen im nachgelagerten Länderfinanzausgleich erhöhen, was der Position der Zahlerländer entgegensteht, oder die Einnahmen der finanzkraftschwachen Länder belasten, die i.d.R. auch von den Ergänzungsanteilen bei der Umsatzsteuerzuordnung profitieren. Zu diesen grundsätzlichen Interessen treten in einzelnen Ausgestaltungsdetails weitere Sonderpositionen. Zu nennen sind beispielsweise die der Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, die weiterhin eine „Agglomerationsprämie“ im Finanzausgleichssystem aufgrund von höheren Pro-Kopf-Finanzbedarfen fordern oder die der Länder Bremen und Saarland, die besonders hohe Altlasten aus Schulden und Pensionsverpflichtungen aufweisen. Sie fordern ergänzende Hilfen durch die bundesstaatliche Solidargemeinschaft.
Mit dem nun vereinbarten Finanzausgleichssystem, das ab dem Jahr 2020 gelten wird, wurden die unterschiedlichen Interessen in einen gemeinsamen Konsens überführt. Der Länderfinanzausgleich und der im Status quo vorgeschaltete Umsatzsteuervorwegausgleich werden abgeschafft. Die Zahlerländer und Nordrhein-Westfalen werden damit deutlich entlastet. Ein Finanzkraftausgleich zwischen den Ländern wird künftig über Zu- und Abschläge bei der Zuordnung von Umsatzsteuermitteln auf die einzelnen Länder, aber vor allem über eine deutliche Ausweitung des finanziellen Bundesengagements im Rahmen des Finanzausgleichssystems sichergestellt. Die Stadtstaaten sowie einige dünnbesiedelte Länder erhalten über eine besondere Einwohnergewichtung weiterhin unveränderte besondere Bedarfsprämien. Bremen und dem Saarland werden jeweils 400 Mio. Euro pro Jahr an ergänzenden Sanierungshilfen gewährt.
Die notwendige Bedingung für dieses Konsensmodell ist eine erhebliche finanzielle Mehrbelastung des Bundes. Im Vergleich zu einer Fortsetzung des geltenden Rechts wird dieser im Jahr 2020 um rund 10 Mrd. Euro höher belastet sein. Diese zusätzlichen Lasten werden aufgrund von dynamischen Systemelementen in den Folgejahren weiter ansteigen. Als Gegenleistung forderte der Bund von den Ländern eine Stärkung seiner Rechte in einigen wichtigen Bereichen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Der zweite Teil der Reform, der „Preis“ der Länder, ist somit, dass einige entscheidende Kompetenzen von den Ländern auf den Bund übertragen werden: In den Bereichen der Steuerverwaltung, der Digitalisierung, der Verwaltung von Bundesautobahnen oder bei Investitionen in die Bildungsinfrastruktur finanzschwacher Kommunen. Damit werden wichtige Elemente der bestehenden föderalen Ordnung spürbar vertikalisiert: Der Bund gewinnt an Bedeutung beim Finanzkraftausgleich zwischen den Ländern und zugleich bei der Aufgabenwahrnehmung. Die Länder hingegen werden finanziell zwar gestärkt, begeben sich jedoch auch in eine stärkere Abhängigkeit vom Bund. Dies mag derzeit durch politische Mehrheiten getragen werden, ist jedoch auch mit zahlreichen Risiken verbunden – verfassungsrechtlich, finanzpolitisch. Erst in der Zukunft wird sich zeigen können, ob die nun beschlossene Reform in ihrer konkreten Ausgestaltung eine richtige Entscheidung war.
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Über den Autor:
(Bildquelle: privat)
Philipp Glinka arbeitet als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Finanzwissenschaft an der Universität Leipzig und ist als Gutachter für finanzwissenschaftliche Fragestellungen, insbesondere im Themenbereich der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, tätig.